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上海市“十一五”人口和计划生育事业发展规划 ( 2008-04-05)

索取号 发布时间 发布机构 文件编号 备注
AC0110000020080042174 上海市人口和计划生育委员会

    “十一五是我国全面建设小康社会的关键时期,也是上海全面贯彻落实科学发展观、深入实施科教兴市主战略、加快四个中心建设的关键阶段。人口问题是一个战略性问题,直接关系到上海经济社会发展的全局,人口工作的基础性、先导性作用越来越突出。新时期上海人口计生工作要以科学发展观为统领,按照构建社会主义和谐社会以及四个率先的要求,突出发展是第一要务,积极推进体制创新、机制创新和管理创新,做好人口综合管理和服务,关注人口安全,推动人口特大型城市向人力资本强市转变,促进人口与经济社会资源环境的协调和可持续发展,促进人与自然和谐发展。根据《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》编制本规划。

 
一、 十五 本市人口和计划生育事业发展的回顾
十五 时期上海经济社会发展取得了巨大成就,城市综合竞争力明显增强,与此同时,人口发展进入了新阶段,人口计生工作实现了新发展。
(一)人口形势分析
十五 期间,上海人口发展呈现出以下六个主要特征:
   1 、人口总量增长迅速,人口密度不断上升。 人口总量继续快速增长,到 2005 年底,全市常住人口总量达到 1778 万人,户籍人口总量达到 1360 万人。随着人口规模的持续扩大,人口密度相应上升,到 2005 年底,全市常住人口密度达到 2804 / 每平方公里,比 2000 年增加 268 / 每平方公里;户籍人口密度为 2145 / 平方公里,比 2000 年增加了 61 / 平方公里。
   2 、人口低生育水平继续保持稳定,自然变动处于低增长状态。 十五 期间,上海的生育水平继续处于全国最低,户籍人口总和生育率( TFR )年平均为 0.79 ;继续保持 低出生、低死亡、低自然增长 的人口再生产类型,常住人口年均出生率 5.7‰ ,年均死亡率 6.1‰ ,年均自然增长率 -0.4‰ ;户籍人口年均出生率 5.1‰ ,年均死亡率 7.3‰ ,年均自然增长率 -2.2‰ 十五 后期,全市常住人口自然变动、户籍人口自然变动都有所回升,但总体上仍保持低增长和负增长态势。
   3 、来沪流动人口数量不断增加,两地婚姻数量呈上升趋势。 十五 期间,来沪流动人口增长迅速, 2005 年为 581 万人,比 2000 年增加了 194 万人,其中在沪居住半年及以上的外来常住人口为 438 万人,占全市常住人口的 24.6% 。两地婚姻数量呈逐年递增趋势, 2005 年,全市两地婚姻数量为 3.59 万对,占当年婚姻登记总数的 35.79% ,比 2000 年增加 14.1 个百分点。同时,在沪流动人口出生数量呈上升趋势, 2005 年双方为流动人口的出生人数为 4.17 万人,占当年全市出生总数的比例 33.7% ,两地婚姻出生人数为 1.45 万人,占当年全市出生总数的比例为 11.7%
   4 、人口老龄化程度不断加深,呈现出 双高 特征。 十五 期间,随着人口年龄结构的不断演变,上海老年人口数量逐年增加,老龄化程度继续提高。 2005 年底,全市户籍人口中 60 岁及以上老年人口为 266.37 万人,占户籍人口 19.6 , 2000 年上升 1.3 个百分点; 65 岁及以上的户籍老年人口为 203.67 万人,占户籍人口 15.0 , 2000 年上升了 0.8 个百分点。与此同时,老年人口呈现高龄化趋势, 2005 年,全市户籍人口中 80 岁及以上高龄老人为 43.77 万人,占 60 岁及以上老年人口的比重为 16.4%, 2000 年上升了 4.0 个百分点。
   5 、人口文化素质逐步提高,平均预期寿命继续延长。 十五 期间,上海人口的文化素质得到较快的提升, 2005 年全市 6 岁及以上常住人口中,具有大学及以上受教育程度的人口占 8.78% ,大专程度的人口占 9.31% ,与 2000 年相比分别上升了 3.34 3.4 个百分点。同时,人口平均预期寿命不断延长, 2005 年,全市户籍人口平均预期寿命为 80.13 岁,比 2000 年提高 1.36 岁。
6 、人口城市化水平逐年提高,人口就业结构发生变化,第三产业的就业人口比重进一步提高。 十五 期间,随着上海经济社会的快速发展 , 人口城市化进程加快, 2005 年全市户籍人口中非农业人口为 1148.9 万人,城市化水平达到 84.46% ,比 2000 年上升 9.84 个百分点。与此同时,随着经济结构调整,全市就业人口中第一、二产业从业人员比重下降,第三产业从业人员比重上升。 2005 年,第一、二产业从业人员比重分别为 7.1% 37.5% ,比 2000 年分别下降了 3.7 个和 6.8 个百分点,第三产业从业人员比重为 55.4% ,比 2000 年上升 10.5 个百分点。
(二)主要工作进展
十五 期间,在党中央、国务院以及上海市委、市政府的正确领导下,上海人口计生工作紧紧围绕 四个中心 建设和科教兴市主战略的实施,加快改革和发展步伐,加快工作思路转变,加快职能转变和职能拓展,不断开拓创新,各项工作取得了显著成效。
1 、适应经济和社会发展的要求,加大人口综合调控的力度。
加强了对人口综合调控工作的领导。 2003 5 月,市委、市政府成立上海市人口综合调控领导小组,加大了对全市人口综合调控和综合管理的领导和协调力度,全市初步确立了 市级综合协调、区级综合管理、社区具体实施 的人口管理体制。
积极推进人口计生法治化建设。 2003 12 月,市人大常委会审议通过了《上海市人口与计划生育条例》,并于 2004 4 15 日起 正式施行,标志着本市人口计生工作步入了以人口综合调控和综合管理为主要任务的新时期。
积极推行居住证制度。 2004 8 月,市政府出台《上海市居住证暂行规定》,进一步加强和规范了对来沪流动人口的服务和管理。全市以居住证制度为抓手,初步形成了 条块结合、以块为主 的流动人口属地化管理机制。
基本建立人口出生预报制度。市人口计生部门积极开展人口出生预测,向社会公布未来一段时期全市人口出生的变动趋势,引导市民主动避开生育高峰,对于促进人口年龄结构改善和资源合理配置起到了积极作用。
坚持推行人口计生工作目标管理责任制。每年市政府对各区(县)政府、区(县)政府对各镇(乡)街道和相关部门下达人口计生目标管理责任指标,在各级精神文明评比中实行计划生育 一票否决 制度,确保了低生育水平的稳定。
2 、落实科学发展观,注重职能拓展,前瞻性地推进人口重大问题研究。
组织开展全市人口发展战略研究。按照中央和市委的要求,市人口计生部门积极开展人口发展战略研究,重点围绕人口总量、人口结构、人口分布等重大问题进行前瞻性和实证性研究,为市委、市政府科学决策提供了有价值的参考。
开展长三角地区人口发展战略研究。受国家人口发展战略研究课题组的委托,市人口计生部门首次牵头组织开展长三角地区人口发展战略研究,对于推进以上海国际大都市为核心的长三角地区的人口综合调控起到了重要作用。
初步形成了人口发展战略研究的新机制。充分利用社会力量和市场机制,以政府购买服务和招投标为主要形式,凝聚社会力量共同研究人口发展战略,做到理论研究与实证研究相结合、摸清现状与趋势判断相结合、专家研究和政府决策相结合。
3 、适应政府职能转变,加强人口与计划生育公共管理。
加强人口计生依法行政。积极开展人口计生法律法规宣传,制定相关配套规章和规范性文件,认真贯彻《行政许可法》,开展行政审批制度改革,规范行政执法程序,全市人口计生工作逐步从以行政手段为主管理向依法管理转变。
逐步完善人口计生利益导向机制。加强与相关部门协调,制定实施《本市农村部分计划生育家庭奖励扶助制度实施方案》,积极依法落实对实行计划生育群众的奖励待遇。
探索流动人口管理新机制。从发展上海和服务全国出发,积极探索建立流动人口源头、互动和有序管理的新机制,得到市委、市政府和国家人口计生委的充分肯定。建立和逐步完善以现居住地为主的流动人口计划生育管理和服务机制。
积极推动人口计生信息化建设。全面启动上海市人口与计划生育综合管理信息系统项目建设,基本实现与相关部门的人口基本信息、婚姻信息、新生儿出生信息的共享,逐步完善人口计生公众信息网,全系统的信息化应用水平得到较大提高。
推进人口计生统计改革。积极探索建立人口计生统计工作新机制,改进计划生育个案信息的采集内容和采集方式,调整人口计生统计报表,开展避孕节育、生育意愿等专项抽样调查,探索建立人口与发展综合指标体系,改进计划生育率目标管理考核办法。
4 、坚持以人为本,构筑人口与计划生育公共服务体系。
推进社区人口计生服务指导。逐步完善社区人口计生综合服务站(室)功能建设,积极开展婚育新风进万家、家庭计划指导、关爱女孩行动,实施新三年生殖保健服务规划,开展国家级和市级优质服务先进区(县)创建活动。
加强计生技术服务和科研。建立通过政府购买服务的方式为育龄夫妻免费提供基本项目计生技术服务的新机制,规范全系统计生技术服务机构的审批,积极推行知情选择避孕方法,计生科研在全国取得多项重要成果。
改进计划生育药具供应和管理。全面推行药具管理体制改革,实行政企分开、事企分开,在全国率先建立计生用品管理协会。加强药具免费发放,免费药具的易得性得到提高,探索安全套社会营销方式。
加大人口计生的社会宣传力度。人口计生宣传逐步从以计划生育宣传为主向大人口宣传转变,加强了广播、电视、报刊、网络等大众媒体的人口计生宣传,建立了人口计生工作新闻发布会制度,向驻沪领馆通报上海人口计生工作情况。
建立计生扶贫帮困机制。在全国率先推出 扶助独生子女困难家庭 专题福利彩票,用于对部分特殊困难的独生子女家庭进行救助,坚持开展 幸福工程 救助贫困母亲行动 ,帮助计划生育贫困母亲脱贫致富。
逐步形成人口计生社会化工作机制。市人口计生委直属事业单位积极推行改革,增强发展能力和服务能力。计生协会、人口学会、计划生育用品协会等群众团体积极参与人口计生工作,形成了良好的人口计生社会化工作机制。
二、 十一五 本市人口和计划生育事业发展面临的新形势与新挑战
十一五 时期,上海人口计生事业发展面临着新的形势,既有新的发展机遇,更有严峻的挑战。
(一)面临的新形势
1 、全国人口发展走势
今后一段时期,我国在全面建设小康社会中面临的人口形势依然十分严峻。
1 )人口与发展之间的矛盾进一步尖锐。今后一个时期,我国将先后迎来劳动年龄人口、总人口和老年人口三大高峰,在经济社会转轨时期,这些问题相互交织,人口与发展之间的矛盾更趋复杂,人口多、底子薄、人均资源相对不足的基本国情没有根本改变。
2 )全国范围的农村人口向城市流动和迁移成为一种趋势。在城市化与现代化并进的态势下,我国今后一段时间内人口流动和迁移更加频繁。随着国家在解决 三农 问题上一系列倾斜政策的全面实施,特别是鼓励农民进城就业,城乡 二元结构 加快打破,城市化步伐加快推进,农村人口将加快向城市地区流动和迁移。
3 )人口向东部沿海发达地区流动和迁移成为今后一段时期我国人口变动的一个重要特征。由于全国地区之间经济发展的不平衡在短期内难以消除,以及中西部地区特别是西部地区生态环境的脆弱性日益显现,人口向东部沿海地区流动和迁移成为一种基本态势,东部地区经济社会和土地资源的人口承载能力面临新的挑战。
4 )区域内各城市之间的人口互动日益频繁。区域经济联动和协调发展成为新一轮全国发展所关注的重点。随着长三角区域经济的一体化发展步伐加快,尤其是现代大交通体系、城乡劳动力统一市场的形成,将进一步促进区域内各城市间人口的互动,跨城市的人口流动更加频繁,跨城市的通勤人口数量不断增加。
2 、上海发展的态势与人口发展的基本判断
1 )上海处于加快 四个中心 建设、实现 四个率先 和增强城市国际竞争力的重要阶段,经济社会的持续快速发展进一步增强对国内和国际人口的吸引力,可以判断今后一段时间上海仍然是人口导入区,处于人口快速增长期
2 )随着 教兴市主战略的全面实施、经济增长方式转变和产业层次的提升,上海对先进制造业和现代服务业等各种专业人才和高新技术人才的需求更加强劲,处于人才高强度需求期
3 )上海现代化城市重大基础设施体系建设不断推进和完善,产业发展的空间布局进一步调整,将较大程度地影响人口流动和人口再分布,未来几年上海有可能处于人口 - 产业 - 基础设施综合配置的重要调整期
4 )由于上海的人口集聚规模将继续扩大,人口流动仍然十分频繁,城市人口安全和城市人口管理的压力进一步增大,人口发展将处于各种机遇和风险的并存期。
(二)面临的新挑战
1 、人口发展面临的矛盾进一步凸现。
1 )人口总量规模将持续扩大。 十一五 期间,上海人口出生数量将逐年增加,人口自然增长率有所回升。作为长三角都市圈的核心大城市,上海对周边地区以及其他地区人口的吸引力进一步增强,在沪的外省市流动人口呈增加趋势,跨城市的通勤人口数量也将不断增加。
2 )人口结构性问题突出。全市总人口中的境外人口比重远低于发达国家的国际大都市;第三产业就业人口比重仍然偏低;出生人口、学龄人口、劳动年龄人口数量波动较大,对资源配置和公共服务等产生负面影响;人口老龄化程度进一步提高, 双高特征 进一步明显;人口空间分布不合理的状态仍将持续;这些都将制约经济结构调整和产业结构的优化升级。
3 )人口整体素质亟待提高。与发达国家大城市相比,上海人口的整体素质不够高,制约了科教兴市主战略的实施。人口出生缺陷发生率仍较高, 0-3 岁婴幼儿教育很薄弱,优生优育需要特别关注。
2 、人口综合调控机制有待进一步完善。
1 )人口发展战略研究处于起步阶段。相对于经济以及其他领域来说,本市对人口发展问题的战略性研究刚刚起步,需要不断深化和形成长效研究机制。
2 )在人口综合调控中有效运用市场调节手段不够。随着社会主义市场经济体制的不断完善,市场对人口的调节作用将越来越显现,而传统行政手段调节人口发展的作用正在逐步减弱,政府尚有较大应用市场调节手段的空间。
3 )与人口分布相关的利益导向政策尚未形成。城乡之间公共服务设施和高质量的服务资源配置不尽合理,导致中心城区人口呈高密度集聚态势,缓解的难度较大。
4 )实施人口综合调控的支撑体系不够健全。人口的信息化管理机制尚未形成,部门间的人口信息共享程度较低;亟待建立人口与发展综合指标体系;亟待形成实有人口信息采集、整合和统计工作机制。
3 、计划生育事业发展面临着不少挑战。
1 )人口计生事业的财政投入总体水平不高。 十五 期间,尽管本市各级财政加大了对人口计生事业的经费投入力度,但是总体水平仍然不高,低于同期全国平均水平。
2 )传统的人口计生工作重点在新的社会背景和社会形态下面临着较大局限。长期以来,人口计生工作的重点人群和免费服务对象主要是户籍人口已婚育龄妇女,随着经济发展和社会转型,来沪流动人口大量增加,未婚人流和未婚生育现象较多、流动人口出生性别比上升,艾滋病传播速度加快,人口安全形势不容乐观,这些都对新时期人口计生工作提出了新的挑战。
3 )人口计生事业发展的政策体系不够完善。长期以来,本市人口计生工作主要以宣传教育为主、避孕节育为主、经常性工作为主,依靠政策来推动人口计生事业发展的力度还不够,计划生育政策体系的不完善与人口计生事业持续发展的新要求不相适应。
4 )人口计生工作队伍的结构性矛盾较为突出。传统的人口计生工作网络优势在部分地区有所削弱,人口计生工作队伍数量偏少、年龄老化、知识结构单一、文化层次不高等状况,与新时期人口计生部门职能拓展和职能转变的新要求相比还有较大差距。
三、 十一五 本市人口和计划生育事业发展的指导思想、总体思路和基本目标
十一五 期间,上海正处于经济转轨、社会转型、政府职能转变的重要时期,人口计生工作要从根本上和整体上适应经济社会发展、人口发展的新形势和新要求。在整个发展战略机遇期中,如果人口计生工作站得高、看得远、想得深,就有可能赢得一个机遇大于挑战的发展空间。如果因循守旧,跳不出传统思维约束,就有可能面临一个困难大于希望的困境。所以,把握机遇,勇于改革,善于创新,将成为 十一五 上海人口计生工作的主旋律。
 
(一)指导思想
十一五 期间,上海人口和计划生育工作要以邓小平理论和 三个代表 重要思想为指导,以科学发展观为统领,按照构建和谐社会以及 四个率先 的要求,深入实施科教兴市主战略,统筹人口、产业、资源、环境与基础设施的协调发展;坚持计划生育基本国策,稳定人口低生育水平,加强人口综合调控、综合管理和服务;凸现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念,优先投资于人的全面发展,促进人的生命质量、生育质量和生活质量的提高;立足人口计生工作职能拓展和模式转换,完善管理体制、工作机制和服务体系,全面提升新时期人口计生综合管理水平和服务能力,促进人口与经济社会、资源环境的协调发展和可持续发展,推动上海 四个中心 建设、城市国际竞争力增强以及和谐社会构建。
 
上海市“十一五”人口和计划生育事业发展规划 “十一五”是我国全面建设小康社会的关键时期,也是上海全面贯彻落实科学发展观、深入实施科教兴市主战略、加快“四个中心”建设的关键阶段。人口问题是一个战略性问题,直接关系到上海经济社会发展的全局,人口工作的基础性、先导性作用越来越突出。新时期上海人口计生工作要以科学发展观为统领,按照构建社会主义和谐社会以及“四个率先”的要求,突出发展是第一要务,积极推进体制创新、机制创新和管理创新,做好人口综合管理和服务,关注人口安全,推动人口特大型城市向人力资本强市转变,促进人口与经济社会资源环境的协调和可持续发展,促进人与自然和谐发展。根据《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》编制本规划。 一、“十五”本市人口和计划生育事业发展的回顾 “十五”时期上海经济社会发展取得了巨大成就,城市综合竞争力明显增强,与此同时,人口发展进入了新阶段,人口计生工作实现了新发展。 (一)人口形势分析 “十五”期间,上海人口发展呈现出以下六个主要特征: 1、人口总量增长迅速,人口密度不断上升。人口总量继续快速增长,到2005年底,全市常住人口总量达到1778万人,户籍人口总量达到1360万人。随着人口规模的持续扩大,人口密度相应上升,到2005年底,全市常住人口密度达到2804人/每平方公里,比2000年增加268人/每平方公里;户籍人口密度为2145人/平方公里,比2000年增加了61人/平方公里。 2、人口低生育水平继续保持稳定,自然变动处于低增长状态。“十五”期间,上海的生育水平继续处于全国最低,户籍人口总和生育率(TFR)年平均为0.79;继续保持“低出生、低死亡、低自然增长”的人口再生产类型,常住人口年均出生率5.7‰,年均死亡率6.1‰,年均自然增长率-0.4‰;户籍人口年均出生率5.1‰,年均死亡率7.3‰,年均自然增长率-2.2‰。“十五”后期,全市常住人口自然变动、户籍人口自然变动都有所回升,但总体上仍保持低增长和负增长态势。 3、来沪流动人口数量不断增加,两地婚姻数量呈上升趋势。“十五”期间,来沪流动人口增长迅速,2005年为581万人,比2000年增加了194万人,其中在沪居住半年及以上的外来常住人口为438万人,占全市常住人口的24.6%。两地婚姻数量呈逐年递增趋势,2005年,全市两地婚姻数量为3.59万对,占当年婚姻登记总数的35.79%,比2000年增加14.1个百分点。同时,在沪流动人口出生数量呈上升趋势,2005年双方为流动人口的出生人数为4.17万人,占当年全市出生总数的比例33.7%,两地婚姻出生人数为1.45万人,占当年全市出生总数的比例为11.7%。 4、人口老龄化程度不断加深,呈现出“双高”特征。“十五”期间,随着人口年龄结构的不断演变,上海老年人口数量逐年增加,老龄化程度继续提高。2005年底,全市户籍人口中60岁及以上老年人口为266.37万人,占户籍人口19.6%,比2000年上升1.3个百分点;65岁及以上的户籍老年人口为203.67万人,占户籍人口15.0%,比2000年上升了0.8个百分点。与此同时,老年人口呈现高龄化趋势,2005年,全市户籍人口中80岁及以上高龄老人为43.77万人,占60岁及以上老年人口的比重为16.4%,比2000年上升了4.0个百分点。 5、人口文化素质逐步提高,平均预期寿命继续延长。“十五”期间,上海人口的文化素质得到较快的提升,2005年全市6岁及以上常住人口中,具有大学及以上受教育程度的人口占8.78%,大专程度的人口占9.31%,与2000年相比分别上升了3.34和3.4个百分点。同时,人口平均预期寿命不断延长,2005年,全市户籍人口平均预期寿命为80.13岁,比2000年提高1.36岁。 6、人口城市化水平逐年提高,人口就业结构发生变化,第三产业的就业人口比重进一步提高。“十五”期间,随着上海经济社会的快速发展,人口城市化进程加快,2005年全市户籍人口中非农业人口为1148.9万人,城市化水平达到84.46%,比2000年上升9.84个百分点。与此同时,随着经济结构调整,全市就业人口中第一、二产业从业人员比重下降,第三产业从业人员比重上升。2005年,第一、二产业从业人员比重分别为7.1%、37.5%,比2000年分别下降了3.7个和6.8个百分点,第三产业从业人员比重为55.4%,比2000年上升10.5个百分点。 (二)主要工作进展 “十五”期间,在党中央、国务院以及上海市委、市政府的正确领导下,上海人口计生工作紧紧围绕“四个中心”建设和科教兴市主战略的实施,加快改革和发展步伐,加快工作思路转变,加快职能转变和职能拓展,不断开拓创新,各项工作取得了显著成效。 1、适应经济和社会发展的要求,加大人口综合调控的力度。 ─加强了对人口综合调控工作的领导。2003年5月,市委、市政府成立上海市人口综合调控领导小组,加大了对全市人口综合调控和综合管理的领导和协调力度,全市初步确立了“市级综合协调、区级综合管理、社区具体实施”的人口管理体制。 ─积极推进人口计生法治化建设。2003年12月,市人大常委会审议通过了《上海市人口与计划生育条例》,并于2004年4月15日起正式施行,标志着本市人口计生工作步入了以人口综合调控和综合管理为主要任务的新时期。 ─积极推行居住证制度。2004年8月,市政府出台《上海市居住证暂行规定》,进一步加强和规范了对来沪流动人口的服务和管理。全市以居住证制度为抓手,初步形成了“条块结合、以块为主”的流动人口属地化管理机制。 ─基本建立人口出生预报制度。市人口计生部门积极开展人口出生预测,向社会公布未来一段时期全市人口出生的变动趋势,引导市民主动避开生育高峰,对于促进人口年龄结构改善和资源合理配置起到了积极作用。 ─坚持推行人口计生工作目标管理责任制。每年市政府对各区(县)政府、区(县)政府对各镇(乡)街道和相关部门下达人口计生目标管理责任指标,在各级精神文明评比中实行计划生育“一票否决”制度,确保了低生育水平的稳定。 2、落实科学发展观,注重职能拓展,前瞻性地推进人口重大问题研究。 ─组织开展全市人口发展战略研究。按照中央和市委的要求,市人口计生部门积极开展人口发展战略研究,重点围绕人口总量、人口结构、人口分布等重大问题进行前瞻性和实证性研究,为市委、市政府科学决策提供了有价值的参考。 ─开展长三角地区人口发展战略研究。受国家人口发展战略研究课题组的委托,市人口计生部门首次牵头组织开展长三角地区人口发展战略研究,对于推进以上海国际大都市为核心的长三角地区的人口综合调控起到了重要作用。 ─初步形成了人口发展战略研究的新机制。充分利用社会力量和市场机制,以政府购买服务和招投标为主要形式,凝聚社会力量共同研究人口发展战略,做到理论研究与实证研究相结合、摸清现状与趋势判断相结合、专家研究和政府决策相结合。 3、适应政府职能转变,加强人口与计划生育公共管理。 ─加强人口计生依法行政。积极开展人口计生法律法规宣传,制定相关配套规章和规范性文件,认真贯彻《行政许可法》,开展行政审批制度改革,规范行政执法程序,全市人口计生工作逐步从以行政手段为主管理向依法管理转变。 ─逐步完善人口计生利益导向机制。加强与相关部门协调,制定实施《本市农村部分计划生育家庭奖励扶助制度实施方案》,积极依法落实对实行计划生育群众的奖励待遇。 ─探索流动人口管理新机制。从发展上海和服务全国出发,积极探索建立流动人口源头、互动和有序管理的新机制,得到市委、市政府和国家人口计生委的充分肯定。建立和逐步完善以现居住地为主的流动人口计划生育管理和服务机制。 ─积极推动人口计生信息化建设。全面启动上海市人口与计划生育综合管理信息系统项目建设,基本实现与相关部门的人口基本信息、婚姻信息、新生儿出生信息的共享,逐步完善人口计生公众信息网,全系统的信息化应用水平得到较大提高。 ─推进人口计生统计改革。积极探索建立人口计生统计工作新机制,改进计划生育个案信息的采集内容和采集方式,调整人口计生统计报表,开展避孕节育、生育意愿等专项抽样调查,探索建立人口与发展综合指标体系,改进计划生育率目标管理考核办法。 4、坚持以人为本,构筑人口与计划生育公共服务体系。 ─推进社区人口计生服务指导。逐步完善社区人口计生综合服务站(室)功能建设,积极开展婚育新风进万家、家庭计划指导、关爱女孩行动,实施新三年生殖保健服务规划,开展国家级和市级优质服务先进区(县)创建活动。 ─加强计生技术服务和科研。建立通过政府购买服务的方式为育龄夫妻免费提供基本项目计生技术服务的新机制,规范全系统计生技术服务机构的审批,积极推行知情选择避孕方法,计生科研在全国取得多项重要成果。 ─改进计划生育药具供应和管理。全面推行药具管理体制改革,实行政企分开、事企分开,在全国率先建立计生用品管理协会。加强药具免费发放,免费药具的易得性得到提高,探索安全套社会营销方式。 ─加大人口计生的社会宣传力度。人口计生宣传逐步从以计划生育宣传为主向大人口宣传转变,加强了广播、电视、报刊、网络等大众媒体的人口计生宣传,建立了人口计生工作新闻发布会制度,向驻沪领馆通报上海人口计生工作情况。 ─建立计生扶贫帮困机制。在全国率先推出“扶助独生子女困难家庭”专题福利彩票,用于对部分特殊困难的独生子女家庭进行救助,坚持开展“幸福工程—救助贫困母亲行动”,帮助计划生育贫困母亲脱贫致富。 ─逐步形成人口计生社会化工作机制。市人口计生委直属事业单位积极推行改革,增强发展能力和服务能力。计生协会、人口学会、计划生育用品协会等群众团体积极参与人口计生工作,形成了良好的人口计生社会化工作机制。 二、“十一五”本市人口和计划生育事业发展面临的新形势与新挑战 “十一五”时期,上海人口计生事业发展面临着新的形势,既有新的发展机遇,更有严峻的挑战。 (一)面临的新形势 1、全国人口发展走势 今后一段时期,我国在全面建设小康社会中面临的人口形势依然十分严峻。 (1)人口与发展之间的矛盾进一步尖锐。今后一个时期,我国将先后迎来劳动年龄人口、总人口和老年人口三大高峰,在经济社会转轨时期,这些问题相互交织,人口与发展之间的矛盾更趋复杂,人口多、底子薄、人均资源相对不足的基本国情没有根本改变。 (2)全国范围的农村人口向城市流动和迁移成为一种趋势。在城市化与现代化并进的态势下,我国今后一段时间内人口流动和迁移更加频繁。随着国家在解决“三农”问题上一系列倾斜政策的全面实施,特别是鼓励农民进城就业,城乡“二元结构“加快打破,城市化步伐加快推进,农村人口将加快向城市地区流动和迁移。 (3)人口向东部沿海发达地区流动和迁移成为今后一段时期我国人口变动的一个重要特征。由于全国地区之间经济发展的不平衡在短期内难以消除,以及中西部地区特别是西部地区生态环境的脆弱性日益显现,人口向东部沿海地区流动和迁移成为一种基本态势,东部地区经济社会和土地资源的人口承载能力面临新的挑战。 (4)区域内各城市之间的人口互动日益频繁。区域经济联动和协调发展成为新一轮全国发展所关注的重点。随着长三角区域经济的一体化发展步伐加快,尤其是现代大交通体系、城乡劳动力统一市场的形成,将进一步促进区域内各城市间人口的互动,跨城市的人口流动更加频繁,跨城市的通勤人口数量不断增加。 2、上海发展的态势与人口发展的基本判断 (1)上海处于加快“四个中心”建设、实现“四个率先”和增强城市国际竞争力的重要阶段,经济社会的持续快速发展进一步增强对国内和国际人口的吸引力,可以判断今后一段时间上海仍然是人口导入区,处于人口快速增长期。 (2)随着科教兴市主战略的全面实施、经济增长方式转变和产业层次的提升,上海对先进制造业和现代服务业等各种专业人才和高新技术人才的需求更加强劲,处于人才高强度需求期。 (3)上海现代化城市重大基础设施体系建设不断推进和完善,产业发展的空间布局进一步调整,将较大程度地影响人口流动和人口再分布,未来几年上海有可能处于人口-产业-基础设施综合配置的重要调整期。 (4)由于上海的人口集聚规模将继续扩大,人口流动仍然十分频繁,城市人口安全和城市人口管理的压力进一步增大,人口发展将处于各种机遇和风险的并存期。 (二)面临的新挑战 1、人口发展面临的矛盾进一步凸现。 (1)人口总量规模将持续扩大。“十一五”期间,上海人口出生数量将逐年增加,人口自然增长率有所回升。作为长三角都市圈的核心大城市,上海对周边地区以及其他地区人口的吸引力进一步增强,在沪的外省市流动人口呈增加趋势,跨城市的通勤人口数量也将不断增加。 (2)人口结构性问题突出。全市总人口中的境外人口比重远低于发达国家的国际大都市;第三产业就业人口比重仍然偏低;出生人口、学龄人口、劳动年龄人口数量波动较大,对资源配置和公共服务等产生负面影响;人口老龄化程度进一步提高,“双高特征”进一步明显;人口空间分布不合理的状态仍将持续;这些都将制约经济结构调整和产业结构的优化升级。 (3)人口整体素质亟待提高。与发达国家大城市相比,上海人口的整体素质不够高,制约了科教兴市主战略的实施。人口出生缺陷发生率仍较高,0-3岁婴幼儿教育很薄弱,优生优育需要特别关注。 2、人口综合调控机制有待进一步完善。 (1)人口发展战略研究处于起步阶段。相对于经济以及其他领域来说,本市对人口发展问题的战略性研究刚刚起步,需要不断深化和形成长效研究机制。 (2)在人口综合调控中有效运用市场调节手段不够。随着社会主义市场经济体制的不断完善,市场对人口的调节作用将越来越显现,而传统行政手段调节人口发展的作用正在逐步减弱,政府尚有较大应用市场调节手段的空间。 (3)与人口分布相关的利益导向政策尚未形成。城乡之间公共服务设施和高质量的服务资源配置不尽合理,导致中心城区人口呈高密度集聚态势,缓解的难度较大。 (4)实施人口综合调控的支撑体系不够健全。人口的信息化管理机制尚未形成,部门间的人口信息共享程度较低;亟待建立人口与发展综合指标体系;亟待形成实有人口信息采集、整合和统计工作机制。 3、计划生育事业发展面临着不少挑战。 (1)人口计生事业的财政投入总体水平不高。“十五”期间,尽管本市各级财政加大了对人口计生事业的经费投入力度,但是总体水平仍然不高,低于同期全国平均水平。 (2)传统的人口计生工作重点在新的社会背景和社会形态下面临着较大局限。长期以来,人口计生工作的重点人群和免费服务对象主要是户籍人口已婚育龄妇女,随着经济发展和社会转型,来沪流动人口大量增加,未婚人流和未婚生育现象较多、流动人口出生性别比上升,艾滋病传播速度加快,人口安全形势不容乐观,这些都对新时期人口计生工作提出了新的挑战。 (3)人口计生事业发展的政策体系不够完善。长期以来,本市人口计生工作主要以宣传教育为主、避孕节育为主、经常性工作为主,依靠政策来推动人口计生事业发展的力度还不够,计划生育政策体系的不完善与人口计生事业持续发展的新要求不相适应。 (4)人口计生工作队伍的结构性矛盾较为突出。传统的人口计生工作网络优势在部分地区有所削弱,人口计生工作队伍数量偏少、年龄老化、知识结构单一、文化层次不高等状况,与新时期人口计生部门职能拓展和职能转变的新要求相比还有较大差距。 三、“十一五”本市人口和计划生育事业发展的指导思想、总体思路和基本目标 “十一五”期间,上海正处于经济转轨、社会转型、政府职能转变的重要时期,人口计生工作要从根本上和整体上适应经济社会发展、人口发展的新形势和新要求。在整个发展战略机遇期中,如果人口计生工作站得高、看得远、想得深,就有可能赢得一个机遇大于挑战的发展空间。如果因循守旧,跳不出传统思维约束,就有可能面临一个困难大于希望的困境。所以,把握机遇,勇于改革,善于创新,将成为“十一五”上海人口计生工作的主旋律。 (一)指导思想 “十一五”期间,上海人口和计划生育工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以科学发展观为统领,按照构建和谐社会以及“四个率先”的要求,深入实施科教兴市主战略,统筹人口、产业、资源、环境与基础设施的协调发展;坚持计划生育基本国策,稳定人口低生育水平,加强人口综合调控、综合管理和服务;凸现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念,优先投资于人的全面发展,促进人的生命质量、生育质量和生活质量的提高;立足人口计生工作职能拓展和模式转换,完善管理体制、工作机制和服务体系,全面提升新时期人口计生综合管理水平和服务能力,促进人口与经济社会、资源环境的协调发展和可持续发展,推动上海“四个中心”建设、城市国际竞争力增强以及和谐社会构建。